<<
>>

Опыт программно-целевого планирования и управления в СССР

Социализм создает самые благоприятные возможности для применения системного, программно-целевого подхода в планировании и управлении. На базе социалистической собственности здесь создаются условия для концентрации трудовых, материальных и финансовых ресурсов на нуж­ных обществу направлениях развития, для системного, комплексного решения сложнейших задач, для постановки самых разнообразных целей и их успешной реализации.

Впервые программно-целевой подход был применен в СССР при создании и реализации плана ГОЭЛРО[284][285]. Это была грандиозная по тем временам межотраслевая про­грамма преобразования народного хозяйства страны на современной научно-технической базе, на базе электрифи­кации. В разработке и выполнении плана приняло участие множество хозяйственных органов и научных организа­ций, специальные органы управления, отвечавшие за про­грамму в целом и отдельные подпрограммы в ее рамках.

В настоящее время программно-целевое планирование и управление находит в Советской стране все большее рас­пространение [286]. При этом особое внимание обращается на

разработку долгосрочных программ. Для развития тяже­лой промышленности, как, впрочем, и других отраслей на­родного хозяйства, все большее значение приобретает раз­работка крупных комплексных программ, рассчитанных на два-три пятилетия. «Только на долгосрочной основе можно выработать такие программы, тесно увязать их между собой, обеспечить их ресурсами, состыковать во времени. Такие программы должны, естественно, учиты­вать непрерывный прогресс отечественной и мировой нау­ки и техники, возможности экономического сотрудничест­ва с другими государствами. Эти программы должны так­же предусматривать более целесообразное размещение производительных сил внутри страны, потребности освое­ния новых районов, особенно богатых сырьем и топли­вом» 1.

Разработан и осуществляется ряд общегосударствен­ных, межотраслевых и отраслевых, межрегиональных и ре­гиональных, а также паучно-технических программ.

На 15 лет рассчитана программа развития сельского хозяйства Нечерноземья. Она характеризуется единством экономического, научно-технического, демографического и экологического подходов, предусматривает дальнейшее развитие сельскохозяйственного производства зоны на ос­нове его интенсификации (механизации, химизации, ме­лиорации), специализации и кооперирования, ускорения внедрения новейших достижений науки и техники, и прежде всего сельскохозяйственной науки, биологии рас­тений и животных, улучшения благосостояния, культур­но-бытовых условий жизни населения, воспроизводства рабочей силы, сохранения и улучшения природной среды,

Программа предполагает сбалансированное развитие раз­личных отраслей, развитие каждой из них ориентировано па достижение конечных народнохозяйственных резуль­татов. Предусмотрено обеспечение программы ресурсами, которые концентрируются для достижения именно этих результатов.

Как отмечают В. П. Можин и И. М. Храбров 1, про­грамма дальнейшего развития сельского хозяйства Нечер­ноземья включает в себя следующие основные подпро­граммы:

создание современной материально-технической базы, обеспечивающей заданные планом объем и ассортимент выпуска продукции с наименьшими затратами и в нужные сроки;

обеспечение высоких темпов развития науки и техни­ки и их внедрения в производство;

обеспечение соответствующих материальных и куль­турных условий жизнедеятельности сельского населения, воспроизводство необходимой рабочей силы, подготовка кадров массовых профессий;

рациональное использование и охрана окружающей среды;

совершенствование организации предприятий и объе­динений с учетом концентрации и специализации произ­водства, межхозяйственной кооперации и агропромышлен­ной интеграции;

разработка системы планирования агропромышленно­го комплекса Нечерноземья;

разработка системы экономических методов управле­ния;

разработка организационной структуры управления комплексом.

Интересный эксперимент комплексного программно-це­левого планирования вот уже несколько лет проводится в Латвии. В составе республиканского пятилетнего плана пмеется несколько комплексных целевых программ[287][288]. В их числе разработка и внедрение республиканской комплекс­ной системы управления качеством промышленной про­

дукции, повышение эффективности и качества капиталь­ного строительства, охрана природы и рациональное ис­пользование природных ресурсов республики, развитие межотраслевых производств, комплексное использование и воспроизводство лесных ресурсов и др. Программы по этим направлениям были разработаны усилиями многих министерств, ведомств, организаций республики и включе­ны в приложение к постановлению Совета Министров Латвийской CCP «О государственном пятилетием плане развития народного хозяйства Латвийской CCP на 1976— 1980 годы».

Так, комплексная программа «Механизация ручного и тяжелого физического труда в промышленности, на транс­порте и в других отраслях народного хозяйства Латвий­ской ССР» разработана под руководством Госкомтруда Совета Министров республики, который одновременно вы­ступает и головным координатором. В ее реализации уча­ствуют четырнадцать министерств и ведомств, 65 пред­приятий союзного подчинения, расположенных на терри­тории Латвии. C ними взаимодействуют также Министер­ство автомобильного транспорта и шоссейных дорог рес­публики и Прибалтийская железная дорога, «Латвсель- хозтехника» и республиканский Главснаб.

Цель программы состоит в том, чтобы уменьшить в про­мышленности республики число рабочих, занятых тяже­лым физическим трудом, в первую очередь женщин. Сред­ства достижения цели — рост производительности труда на основе механизации ручного и тяжелого физического труда, использования достижений науки и техники. Пред­усматривается достигнуть планируемого увеличения объ­емов производства на действующих предприятиях при прежней и меньшей численности персонала. Уровень ме­ханизации труда по сравнению с девятой пятилеткой по­высился в полтора-два раза.

Важные цели были предусмотрены и другой програм­мой — «Охрана природы и рациональное использование природных ресурсов Латвийской CCP па 1976—1980 го­ды». В соответствии с ней уже построено или ведется проектирование и строительство очистных сооружений, газо- и пылеулавливающих устройств. Проводится лесовос­становление и реконструкция малопродуктивных насажде­ний. Для воспроизводства рыбных запасов выпущены в во­доемы десятки миллионов штук молоди и личинок.

Эта программа представляет собой систему взаимосвя­занных и координированных экономических, производст­

венных, организационно-хозяйственных, научно-исследо­вательских и социальных мероприятий, направленных на сохранение и улучшение природной среды. Лишь на пер­вом этапе, в десятой пятилетке, на реализацию программы затрачепо 735 миллионов рублей. Программа носит долго­срочный и межведомственный характер, что предопреде­лило системный подход к разработке, организации и уп­равлению всей совокупностью природоохранных меропри­ятий.

Цель программы — «обеспечить существенное сниже­ние отрицательного воздействия промышленности, сель­ского хозяйства и других отраслей народного хозяйства на окружающую среду, охрана и повышение потенциала при­родных ресурсов Латвийской ССР».

Эта основная цель расчленяется на подцели второго уровня, достижение которых обеспечивается соответству­ющими подпрограммами. Среди них — рационализация водопотребления, резкое сокращение сброса загрязненных сточных вод в открытые водоемы, создание предпосылок для полного прекращения этого сброса до 1985 года; сни­жение к 1980 году суммарного выброса вредных веществ в атмосферу; расширение фонда продуктивных земель пу­тем развития мелиорации, орошения и т. д.; обеспечение ускоренного воспроизводства лесных ресурсов; расшире­ние воспроизводства рыбных запасов; сохранение, расши­рение и развитие природных комплексов путем исключе­ния неблагоприятных последствий хозяйственного и эко­логического воздействия.

На третьем, нижнем уровне фиксируется перечень ме­роприятий как основного компонента подпрограммы, уста­навливаются четкие количественные показатели, состав исполнителей и выделяются ресурсы.

Большое внимание наряду с подпрограммами основной деятельности уделено подпрограммам обеспечивающей деятельности, призванным создать условия для выполне­ния программы (подпрограммы). Это — развитие измери­тельной и контролирующей сети, информационного обес­печения, научно-исследовательских и опытно-конструктор­ских работ, подготовка и повышение квалификации кадров и др. Подпрограммы обеспечения содержат опреде­ленные цели, а также сотни конкретных мероприятий, ко­нечные показатели.

Только для разработки программы привлечено свыше 200 научно-исследовательских, проектно-конструкторских и других организаций. В подготовке и реализации про­

граммы участвуют 19 республиканских и И союзно-рес­публиканских министерств и ведомств, 69 предприятий союзного значения, подведомственных 25 общесоюзным органам, 27 районных и 7 городских исполкомов Советов.

Для подготовки и реализации программы создана на основе матричного принципа специфическая система уп­равления, которая в основном использует уже имеющиеся органы управления.

Общее руководство программой осуществляет один из заместителей председателя Совета Министров, который от­вечает за разработку программы и ее реализацию на всех этапах.

При высшем руководителе программы создана Комис­сия Совета Министров республики, которую он возглавля­ет и которая является коллегиальным органом руководст­ва программой. Комиссия через своих членов — министров и других должностных лиц — выполняет стратегические функции, обеспечивает увязку различных работ, распре­деляет ресурсы и ведет контроль за реализацией про­граммы.

В подсистеме организации разработки и планирования программ центральное место занимает Госплан республи­ки, который является заказчиком программы. При нем соз­дан Проблемный совет по разработке программы, пред­ставлены научные организации, министерства и ведомства, являющиеся головными разработчиками подпрограмм. Проблемный совет совместно с Госпланом формулирует цели программы и подпрограмм, руководит разработкой наиболее важных природоохранных мероприятий.

Главным штабом всей системы управления программой является отдел охраны природы Госплана СССР, который на основе соответствующего раздела народнохозяйствен­ного плана планирует комплексную программу, координи­рует весь процесс разработки конкретных мероприятий, обеспечивает условия для успешной работы высшего ру­ководителя и Комиссии по охране природы Совета Мини­стров республики. Он выполняет и контрольно-распоряди­тельные функции через входящих в него вновь учреждае­мых кураторов подпрограмм. Кураторы в свою очередь от­вечают за координацию работ, за увязку целей и средств, за распределение ресурсов, осуществляют связь с общесо­юзными ведомствами. Их главная задача — обеспечение согласованности действий во всех звеньях программы с позиций достижения конечных результатов, главной цели.

При этом используются и административные и экономиче­ские методы.

Планово-аналитическую проработку программы и под­программ, научное обоснование мероприятий осуществля­ет вновь созданное подразделение в отделе комплексных проблем НИИ Госплана Латвийской ССР.

Такова система управления программой. Эта система тесно связана с подсистемой исполнения. Здесь большим объемом текущих и оперативных функций наделены глав­ные координаторы программы, назначенные из числа ру­ководителей министерств и ведомств. Они несут ответст­венность за выполнение крупных подпрограмм как основ­ного, так и обеспечивающего характера, руководят и ко­ординируют все работы по программе независимо от того, какими ведомствами эти работы ведутся.

Другой уровень подсистемы исполнения — ответствен­ные исполнители, назначаемые в каждом ведомстве, в каж­дой организации и предприятии, участвующих в програм­ме. Опп отвечают за выполнение конкретных мероприятий по программе и их координацию в рамках своего ведом­ства.

В целях контроля за разработкой и реализацией про­граммы организована информационная система, включаю­щая подсистему обратных связей. Установлена и отчет­ность; оперативная информация по отклонениям от плана предоставляется раз в три месяца, отчетность о ходе и ре­зультатах работ — по полугодиям. В информационной си­стеме большая роль отведена ЦСУ республики.

По мере необходимости при главных координаторах по подпрограммам создаются постоянно действующие сове­щания (комитеты), которые являются рабочими органами, рассматривающими и принимающими решения по меро­приятиям в пределах подпрограммы.

Достоинство системы состоит в том, что она усиливает плановое начало в разработке и реализации программ, со­четает координацию работ не только по вертикали, но и по горизонтали, освобождая высшие уровни от оперативных и текущих работ. Эта система экономична, поскольку ос­нована на существующей системе управления, достаточно гибка, поскольку может безболезненно перестраиваться в соответствии с изменяющейся ситуацией.

По комплексным целевым программам работает уже немало министерств, ведомств, организаций. Так, Мини­стерство газовой промышленности СССР программно-це­левой метод планирования и управления использует с

1973 года [289]. Цель программы — создание единой автома­тизированной системы газоснабжения страны, способной надежно и бесперебойно снабжать газом промышленные и коммунально-бытовые объекты. Трудность достижения этой цели состоит в том, что технологические процессы в газоснабжении (добыча — доставка — хранение — рас­пределение газа) непрерывны, тесно взаимосвязаны, при­чем параметры этих процессов неопределенны, подверже­ны различного рода колебаниям, возмущениям изнутри и извне.

Осуществлен первый и реализуется второй этап созда­ния Единой автоматизированной системы газоснабжения страны, что значительно повысит уровень автоматизации производства, телемеханизации важнейших газопроводов и газовых промыслов, развитие отраслевой системы, инфор­мации.

Главная цель программы — создание АСУ технологиче­скими процессами: добычей, транспортировкой и распре­делением газа (АСУ ТП). Эта АСУ создается как система АСУ различных уровней: центральное диспетчерское уп­равление — объединенное диспетчерское управление все­союзного промышленного объединения — центральный диспетчерский пункт производственного объединения — диспетчерский пункт объекта. Математическое, информа­ционное и техническое обеспечение различных уровней совместимы.

Для достижения этой цели создано Всесоюзное науч­но-производственное объединение «Союзгазавтоматика», в которое входят большой научно-исследовательский и проектный институт, конструкторское бюро, приборострои­тельные заводы, монтажно-наладочные организации, уп­равление материально-технического снабжения, учебные комбинаты, главный и районные вычислительные центры.

Общая цель объединения — создание ЕАСГС — разде­лена примерно на 25—35 подцелей. По каждой из этих подцелей создается 35—40 так называемых комплексных творческих бригад (КТБ). В состав КТБ на добровольных началах входят ученые, большое число ведущих конструк­торов, проектировщиков, инженерно-технических работни­ков и рабочих заводов, монтажных, наладочных и эксплуа­тационных организаций. В эти бригады объединяются все исполнители, способные внести вклад в реализацию про­

граммы, независимо от их штатной принадлежности. В ка­честве консультантов, а зачастую и исполнителей в брига­ды привлекаются ученые и специалисты, не состоящие в штатах предприятия, объединения, отрасли, выполняю­щих целевую программу.

В случае организации на одном объекте нескольких творческих бригад учреждается совет творческих бригад, который руководит их работой, координирует их деятель­ность.

Творческая бригада выполняет совокупность работ — научно-исследовательских, опытно-конструкторских, про­ектно-исследовательских, организует экспериментальное, опытное, опытно-промышленное и серийное производство новой техники, ее монтаж, наладку, опытно-промышлен­ную эксплуатацию, разрабатывает проектную документа­цию, методические и нормативные материалы, занимается повышением научно-технического уровня разработок и проектно-конструкторских решений, внедрением их в про­изводство, изысканием резервов повышения эффективно­сти работы и производительности труда. Главная задача комплексной творческой бригады — сокращение цикла «исследование — производство», обеспечение качественно­го выполнения всех элементов программы и программы в целом, достижение цели в кратчайший срок и с наимень­шими затратами.

КТБ работают по сетевым графикам, оптимизируемым на ЭВМ по срокам, материальным, денежным и трудовым ресурсам. Выделение этих ресурсов для KTB в полном объеме строго обязательно. Руководитель, заместители, руководители групп KTB пользуются большими правами, оговоренными положениями по каждой КТБ. Целевые ком­плексные бригады обеспечиваются общим финансировани­ем, управлением и работают по единой творческой про­грамме. В итоге при вдвое меньшей численности разработ­чиков они завершают задания на пять-шесть месяцев рань­ше срока и с хорошей оценкой.

Решение крупной научно-технической проблемы сила­ми КТБ дает возможность организовать своего рода кон­вейерный, непрерывный процесс; на входе его — идеи, раз­рабатываемые учеными академического и отраслевого на­правления, на выходе — новшество с заданными парамет­рами, внедряемое в производство. При этом все участники цикла «исследование — производство» в соответствии с тщательно разрабатываемым и корректируемым в ходе ра­боты сетевым графиком — ученые, научные работники,

конструкторы, проектировщики, производственники — все члены КТБ неизбежно присповабливаются к конвейерному циклу. Здесь осуществляется рациональное распределение прав и ответственности среди конкретных людей — членов конкретной КТБ, несущих всю полноту ответственности, координирующих все усилия в рамках программы. Здесь каждый имеет соответствующие права и в их пределах не­сет полную ответственность за порученное дело.

Разумеется, убедить квалифицированного ученого, про­ектировщика, конструктора, новатора производства добро­вольно вступить в члены КТБ и работать в конвейерном ритме оказалось делом чрезвычайно трудным. Сначала ра­ботники довольно легко соглашались вступить в КТБ. Потом, столкнувшись с конвейерным, производственным ритмом работы, необходимостью сдавать исследование, чертеж, проект и т. д. в строго определенный сетевым гра­фиком срок, некоторые члены КТБ вернулись работать в обычные институты, КБ. Возникло немало острых психоло­гических конфликтов, на устранение которых затрачива­лось много усилий. Но потом в КТБ устанавливался тот творческий климат, который давал возможность ускорить цикл «исследование — производство» в два-три раза. В КТБ объективно создаются условия саморегулирования и саморегламентации.

В комплексных творческих бригадах работают люди, группы или коллективы, способные внести свой вклад в выполнение программы, достижение общей цели. Задача руководителей программы состоит в том, чтобы обеспечить единство идейных и творческих взглядов людей, их ком­муникабельность, «подгонку» друг к другу, социальную и психологическую совместимость. Для этого используется эффективная система материального и морального стиму­лирования, с тем чтобы ни один успех, ни один промах работника не остался незамеченным, чтобы по достоинст­ву было оценено достижение каждого и своевременно, строго, но справедливо был наказан проступок.

В КТБ широко используются горизонтальные связи, кооперация и взаимодействие организаций одного уровня, хотя и принадлежащих порой к различным ведомствам. Порой в этих организациях находятся готовые решения тех пли иных проблем или решения, которые нужно ча­стично изменить и тем самым приспособить к интересам бригады.

Самые различные долгосрочные комплексные целевые программы разрабатываются другими министерствами и

ведомствами. Так, Министерство промышленного строи­тельства реализует общую программу повышения эффек­тивности строительства, которая заключает в себе пять органически взаимосвязанных программ. Программа «Под­ряд» предусматривает массовый перевод коллективов строителей на бригадный подряд — новую форму хозяйст­венного расчета; программа «Качество» — создание и по­этапное внедрение комплексной системы управления ка­чеством конечной строительной продукции; программа «Поток» — внедрение системы поточного строительства объектов жилищно-гражданского назначения на основе комплексного непрерывного планирования во всех круп­ных городах зоны деятельности министерства на террито­рии РСФСР, Украины, Белоруссии и Армении; программа «Комплект» являет собой комплекс долговременных меро­приятий по инженерному обеспечению строительного про­изводства материальными ресурсами на основе комплекта­ции, контейнеризации и пакетирования изделий и мате­риалов; программа «Прогресс» содержит комплекс меро­приятий по обеспечению технического прогресса в отрасли путем улучшения проектных решений, использования са­мой современной техники, технологии и конструкций.

Характерно, что целевое планирование и управление в нашей стране применяется в различных формах. Среди них — комплексные системы, созданные для достижения определенных целей. Такова Краснодарская система (про­грамма) повышения эффективности производства и дру­гие, которые являют собой совокупность взаимосвязанных мер — экономических, организационно-технических, соци­альных и идеологических, нацеленных на повышение эф­фективности производства[290]. Достижение этой цели осу­ществляется непосредственно подсистемами управления факторами повышения эффективности: использованием основных и оборотных фондов; материальных, финансовых, трудовых ресурсов; научно-техническим прогрессом; про­изводственным процессом; качеством продукции.

Для успешного внедрения и функционирования систе­мы концентрируются усилия не только коллективов пред­приятий, но и партийных, советских, профсоюзных, хозяй­ственных и научных органов и организаций.

Прп крайкоме КПСС создан и функционирует коорди­национный совет, который организует планомерную и це­ленаправленную работу по разработке и внедрению систе­

мы, координации работы всех организаций, участвующих в программе, оказанию им методической и практической помощи. В совет входят ученые, специалисты, партийные, советские и хозяйственные работники. Совет расчленен на секции (по числу подсистем, «работающих» на главную цель системы в целом), каждая из которых обеспечивает достижение одной из семи подцелей, являющихся средст­вами повышения эффективности производства (секция уп­равления эффективностью использования трудовых ресур­сов и др.).

В десятой пятилетке, как уже говорилось, реализова­лось более двухсот комплексных целевых программ по важнейшим проблемам развития науки и техники. Они включали в себя весь комплекс вопросов, начиная с науч­ных изысканий и кончая мероприятиями по подготовке промышленного освоения новой техники. По каждой из программ определены порядок и сроки работ, состав орга­низаций-исполнителей и головная организация, коорди­нирующая их работу и отвечающая за программу в целом. Введено непрерывное финансирование программ из еди­ного отраслевого фонда развития науки и техники. Пре­дусмотрено надлежащее материально-техническое обеспе­чение.

Сибирским отделением АН СССР разработано 30 целе­вых научных программ, в реализации которых участвует более 230 организаций. В своей совокупности эти програм­мы образуют единую научную программу «Сибирь», реа­лизация которой будет иметь огромное народнохозяйствен­ное значение. Эта программа охватывает узловые пробле­мы комплексного использования минерально-сырьевых, земельных и водных ресурсов, долгосрочные аспекты соци­ально-экономического развития территориально-производ­ственных комплексов Сибири. Большое место в программе занимают вопросы охраны природной среды. Программа «Сибирь» формируется во взаимной связи с целым рядом государственных программ, проектов и координационных планов.

Из числа осуществленных научных программ следует отметить проект «Ревертаза», который возглавлял акаде­мик В. А. Энгельгардт. В реализации программы принима­ли участие учреждения АН СССР и ее Сибирского отделе­ния, академии наук Украинской и Латвийской ССР, Ака­демии медицинских наук СССР, Министерства высшего и среднего специального образования СССР, Главмикробио- прома, научные учреждения ГДР и Чехословакии. В ре-

зультате получен белок-фермент ревертаза, играющий большую роль в передаче генетической (наследственной) информации. Работа удостоена Государственной премии Союза CCP за 1979 год. Исследования продолжаются.

Интересен опыт и сложны проблемы управления раз­витием территориально-производственного комплекса (ТИК). На примере Братско-Усть-Илимского комплекса это убедительно показал А. Н. Семенов L

Управление было поручено Братскгэсстрою, образован­ному в 1954 году, который ныне превратился в мощную многоцелевую строительную организацию с коллективом в 74 тысячи человек. Уже сейчас на комплексе полным хо­дом работают мощные Братская и Усть-Илимская ГЭС, крупнейший в стране Братский алюминиевый завод, Кор­шуновский горно-обогатительный комбинат, Братский ле­сопромышленный комплекс, десятки других крупных и средних предприятий.

Самой первой и самой трудной задачей в осуществле­нии программы было создание, по существу, в необжитом регионе крупного трудового коллектива и системы жизне­обеспечения людей, после чего стало возможным интен­сивное решение главных производственных программ на длительную перспективу. Эти программы носят комп­лексный, межотраслевой характер, поскольку БИТПК является зоной интересов 19 союзных и 5 республи­канских министерств, 18 из которых —- заказчики, 11 — подрядчики (5 министерств — и заказчики и подряд­чики).

Координацию работы многочисленных ведомств осуще­ствляет совет директоров, созданный при Братском горко­ме КПСС и возглавляемый начальником Братскгэсстроя. Совет способствует преодолению ведомственных барьеров, вырабатывает экономический механизм, поощряя достиже­ние высоких результатов.

И все-таки главным препятствием в реализации планов развития комплекса являются ведомственные барьеры. Министерства и ведомства направляют вложения главным образом в развитие предприятий отраслевой специализа­ции, что порой приводит к отставанию непроизводственной и социальной инфраструктуры. В этих условиях возника­ет необходимость создания специфическогЪ органа управ-

1См.: Семенов А. Н. Опыт и проблемы управления комплекс­ного развития ТПК.—Управление реализацией программ, с. 254— 262.

ления комплексом, тем более что начато строительство объектов комплекса в соседнем Красноярском крае. Этот орган мыслится в форме плановой комиссии комплекса, которая обладала бы правом непосредственно обращаться в Госпланы СССР и РСФСР для решения вопросов отрас­левой союзной специализации. Нужен также единый ис­точник финансирования, которым призван быть Госплан СССР. Предлагается решить вопрос о загрузке Братскгэс- строя на длительную перспективу.

Солидный опыт накоплен в осуществлении целевых программ по строительству крупных промышленных объ­ектов, промышленных и аграрно-промышленных комп­лексов.

Весьма поучителен опыт создания целевой структуры управления КамАЗом[291]. В проектировании системы ис­пользованы метод аналогий, экспертный метод, метод структуризации целей и метод организационного модели­рования. Определены основные цели объекта — научно- техническая, производственная, экономическая, социаль­ная, внешние и внутренние показатели для каждой из це­лей. В соответствии с этими целями проектировалась и соз­давалась система управления, механизм достижения це­лей. При проектировании и создании системы управления КамАЗом соблюден ряд основополагающих принципов: отделение стратегических и координационных функций от оперативных; сочетание функционального и программно­целевого управления; комплексная увязка всех видов дея­тельности на основе ответственности и процедур принятия решений; усиление функций прогнозирования, оценок и анализа; создали? организационных условий для хозрас­четных отношений внутри комплекса; подчинение АСУ ор­ганизационной структуре производства и управления; оценка эффективности управления на основе соотнесения степени достижения целей с затратами.

Соответственно четырем основным целям на КамАЗе реализуются четыре программы. Управление реализацией каждой программы заключает в себе три уровня:

высший — генеральный директор или один из его заме­стителей, которому подчинен координационно-совещатель­ный комитет (технический, экономический, по кадрам и социальному развитию);

средний — руководитель программы, подчиненный не­посредственно генеральному директору, а также штабная служба по планированию, контролю и координации;

нижний — ответственные исполнители отдельных эта­пов работ по программам. Структура этого уровня управ­ления формировалась па основе производственной струк­туры заводов и является классической линейно-функцио­нальной структурой.

Система управления созданием КамАЗа — синтез тра­диционной линейно-функциональной структуры управле­ния с программно-целевой структурой. Крупные комплекс­ные и отдельные межфункциональные задачи решались через систему целевых специализированных органов (со­вет директоров, функциональные директора, группы ответ­ственных исполнителей, руководителей программ и т. д.). Таковы, к примеру, специализированные службы научно- исследовательских работ и новой техники, научно-техни­ческой информации и стандартизации, проектирование но­вых моделей автомобилей и совершенствование конструк­ций автомобилей и др.

Введена в строй вторая очередь КамАЗа.

В Советской стране широкое распространение получило комплексное планирование социального развития пред­приятий, объединений, городов и регионов. Разработаны методические рекомендации составления этого типа пла­нов 1.

В Основных направлениях экономического и социаль­ного развития СССР на 1981 — 1985 годы и па период до 1990 года специальным разделом выделена программа «Социальное развитие и повышение народного благосо­стояния» [292][293]. Цели этой программы — на основе подъема экономики, повышения эффективности общественного про­изводства обеспечить дальнейший рост народного благосо­стояния, развитие социалистического образа жизни, всей системы общественных отношений.

Для этого предусмотреть:

создание наиболее благоприятных условий для высоко­производительного труда, усиления его творческого харак­

тера; всемерное сокращение ручного, малоквалифициро­ванного и тяжелого физического труда; улучшение охраны труда и техники безопасности; усиление контроля за ме­рой труда и мерой потребления;

повышение уровня и совершенствование структуры по­требления материальных благ и услуг, улучшение их каче­ства и расширение ассортимента;

улучшение жилищных и бытовых условий населения, особенно сельского, облегчение труда в домашнем хозяйст­ве, повышение культуры всех видов обслуживания;

создание условий для упрочения семьи, расширение преимуществ и льгот семьям, имеющим детей, и работаю­щим матерям;

рост образовательного и культурного уровня населения, улучшение медицинского обслуживания и отдыха совет­ских людей, создание более благоприятных условий для активной трудовой деятельности человека;

дальнейшее развитие социалистической демократии, повышение инициативы трудящихся, расширение их уча­стия в управлении, всемерное развертывание социалисти­ческого соревнования, движения за коммунистическое от­ношение к труду;

эффективное использование социальных факторов ро­ста экономики, сочетание материальных и моральных сти­мулов к труду, усиление их воздействия на развитие про­изводства и достижение высоких конечных результатов.

Большой опыт разработки и реализации комплексных целевых программ накоплен в других странах социализ­ма [294]. Заметное место среди них занимают социальные про­граммы, направленные на повышение народного благосо­стояния.

Таковы жилищные программы. В Венгрии в 1975 году завершена 15-летняя программа жилищного строительства, построен миллион новых квартир. Программы, посвящен­ные другим социальным вопросам, «Текстиль», «Одежда», «Обувь», «Культура», «Здравоохранение», «Городской транспорт» и др.— приняты и осуществляются в ГДР.

В Болгарии разработана программа создания Единой си­стемы комплексного общественного обслуживания населе­ния (на 1976—1990 годы).

Успешно разрабатываются в странах — членах СЭВ программы развития науки и техники. Среди них Концеп­ция развития пауки и техники на период до 1990 года для важнейших сфер народного хозяйства (ГДР). План пер­спективных научных исследований на 1971—1985 годы принят в Венгрии, в него включено одиннадцать республи­канских программ: развитие нефтехимии, развитие алю­миниевой промышленности, развитие исследований в об­ласти технологии промышленности, разработка принципи­ально новых направлений повышения плодородия почвы и др.

Наряду с социальными и научно-техническими про­граммами в странах СЭВ получили большое распростране­ние межотраслевые и региональные программы. Среди них — Программа развития энергетического хозяйства до 1990 года (ГДР), Генеральная схема территориального размещения производительных сил на 1976—1990 годы (Болгария), Программа развития столицы ГДР Берлина до 1990 года. Четыре программы комплексной социалисти­ческой рационализации разработаны в ЧССР (Государст­венная программа рационализации и потребления топли­ва и электроэнергии, Государственная программа рацио­нализации информационных систем и использования вы­числительной техники и др.).

Множество программ разрабатывается и осуществляет­ся в рамках объединений, комбинатов и крупных пред­приятий.

Разработка комплексных целевых программ странами СЭВ ведется и на двусторонней и многосторонней основе. Важнейшей, основополагающей, на длительный срок оп­ределяющей развитие отношений между странами социа­листического содружества является Комплексная програм­ма дальнейшего углубления, сотрудничества и развития социалистической экономической интеграции, одобренная в июле 1971 года на XXV сессии СЭВ.

В соответствии с этой общей программой ведется раз­работка и реализация целевых программ сотрудничества в важнейших отраслях материального производства на 10— 15-летний период. Характерно, что эти программы полно­стью совпадают с долговременными целями отдельных стран содружества. Они тесно увязаны с интересами даль­нейшего подъема материального благосостояния населения

стран — членов СЭВ. Эти программы призваны способст­вовать ускорению строительства социализма и коммуниз­ма в этих странах, укреплению их экономической мощи, а соответственно и мощи всего социалистического содруже­ства, повышению роли этого содружества на мировой аре­не, выравниванию уровней развития стран — членов со­дружества.

По решению XXX сессии СЭВ (июль 1976 г.) разрабо­тано и осуществляется пять долгосрочных целевых про­грамм: программа сотрудничества в топливно-энергетиче­ских и сырьевых отраслях; программа сотрудничества в области машиностроения; программа сотрудничества в производстве основных видов продовольствия; программа расширения производства и взаимных поставок промыш­ленных товаров народного потребления; программа сотруд­ничества по развитию транспортных связей стран — чле­нов СЭВ.

Разрабатываются и осуществляются двусторонние про­граммы специализации и кооперирования производства до 1990 года (между СССР и Болгарией, между СССР и ГДР и другие).

Ныне, когда программно-целевой подход в планирова­нии и управлении получает все большее распространение, важное значение приобретает исследование методологии и методики разработки программ, в частности вопросов фор­мирования целей, разработки и оценки вариантов их до­стижения, выбора наилучшего варианта, использования математических методов и средств вычислительной техни­ки, организации экспертизы, вопросов организации разра­ботки программ и систем управления их реализацией, по­рядка представления и утверждения программ, их стыков­ки с народнохозяйственными планами. Высказывается мысль о необходимости подготовки Положения о разработ­ке, утверждении и реализации комплексных народнохо­зяйственных программ.

Большое значение приобретает информационное обес­печение программ, особенно программ социального разви­тия. Ведь хорошо известно, что обоснованность, научность экономического и социального планирования и управления во многом зависит от достоверности и точности, оператив­ности и полноты информации, от лежащей в ее основе си­стемы показателей. Здесь необходимы показатели, харак­теризующие образ и качество жизни, социальные отноше­ния, заинтересованность в труде, использование свободно­го времени, уровень культуры, общественное мнение.

Система показателей призвана отражать разнообраз­ные социальные связи — горизонтальные и вертикальные, отраслевые и территориальные, причем эта система долж­на быть междисциплинарной, отражающей понятия и принципы экономики, социологии, научного коммунизма, права, демографии и др. Ее методологической и теорети­ческой основой является марксистско-ленинская фило­софия.

Процесс совершенствования и развития социалистиче­ского образа жизни, интегрирующий в себе разнообразие форм жизнедеятельности личности и различных социаль­ных образований; процесс движения социалистического общества от классовой дифференциации к полной социаль­ной однородности, процесс, включающий в себя изменение и сближение классов и социальных групп; преодоление су­щественных социальных различий между рабочим классом и колхозным крестьянством, между городом и деревней, между людьми умственного и физического труда, между социальными слоями в классах и больших социальных группах; стаповление, функционирование и развитие тру­довых коллективов, мотивы и стимулы отношения к труду, трудовой деятельности, отношения личности, коллектива и общества в их различных проявлепиях, интересы, ориен­тация, потребности и идеалы советских людей; количест­венный рост и качественные изменения в духовной куль­туре людей; общественное мнение, его сущность и направ­ленность, общественно-политическая активность советских людей, их участие в управлении обществом — таков дале­ко не полный перечень социальных процессов, протекаю­щих в развитом социалистическом обществе, для отраже­ния которых нужна система показателей.

Важным вопросом разработки этой системы является разработка способов агрегации показателей, по-разному отражающих один и тот же признак, оценка сравнитель­ной ценности, значимости показателей, оценка их вклада в создание системного индекса. Здесь не обойтись без ши­рокого использования математических методов и вычисли­тельной техники.

Главный источник собственно социальной информа­ции — конкретные социологические исследования, выбо­рочные обследования, статистика[295]. Отсюда настоятель­ная необходимость выработки оптимальной стратегии этих

исследований и обследований, совершенствования методи­ки и техники их проведения. Необходимы также объемные рамки социальной информации, модели различного типа, позволяющие интегрировать социальные показатели об­щества в целом и его различных звеньев.

Эта работа довольно интенсивно ведется у нас рядом научных учреждений и организаций. Головное учрежде­ние — Институт социологических исследований АН СССР. В октябре 1977 года этим институтом проведена Всесоюз­ная конференция по проблемам социальных показателей, в обсуждении которых приняли участие представители бо­лее 60 научных учреждений страны. Предполагается ин­тенсифицировать эти исследования совместными усилиями Института, ЦСУ и других научных учреждений и органи­заций.

Опыт разработки и реализации программ показал не­обходимость введения этой работы в четкие правовые рам­ки. Сейчас системы правовых норм, регулирующих эту ра­боту, по существу, нет, поскольку действующее хозяйст­венное право рассчитано на имеющиеся, традиционные органы управления, их структуры и функции. Необходимы правовые акты, которые определяли бы права и обязанно­сти разработчиков и исполнителей программ, методы и формы включения программ в планы, распределение и ис­пользование ресурсов, рассмотрение взаимных претензий. Может быть, следует создать п типовые (хотя бы пример­ные) методики разработки и реализации программ.

* * *

Несмотря на большое, все возрастающее значение, про­граммно-целевой подход не является, не может быть пана­цеей от всех бед в управлении, единственным путем его дальнейшего совершенствования. Совершенствование уп­равления — процесс разносторонний, комплексный, вклю­чающий в себя кроме технологии и процедур совершенст­вование планирования, материального и морального сти­мулирования, организационной структуры управления, системы подбора, подготовки и расстановки кадров, рас­ширение использования электронно-вычислительной тех­ники и научных методов и средств управления.

C другой стороны, и программно-целевой подход требу­ет комплексного к себе отношения, увязки при его ис­пользовании экономических, социально-политических, пси­хологических, кадровых и других аспектов. Можно, к при­меру, поставить благие цели, по неверно рассчитать воз­

можности и ресурсы, т. е. пренебречь экономикой дела. Ясно, что цели в этом случае повиснут в воздухе.

Кроме того, при применении программно-целевого подхода нужно проявлять осмотрительность, ни на мину­ту не терять чувства реализма. Особенно это касается ор­ганизационных перестроек, создания одних и ликвидации других органов управления. Всякая перестройка связана с изменением, ломкой судеб многих людей, с психологи­ческими издержками. И необоснованная реорганизация (а их на нашем веку было немало) не может быть оправ­дана никакими высокими целями, под каким бы внешне привлекательным флагом она ни проводилась.

Прежде чем предпринять перестройку, нужно быть аб­солютно уверенным в том, что в рамках существующей структуры управления ту или иную задачу не решить. «Центральный Комитет,— говорится в Отчетном докладе ЦК КПСС XXV съезду партии,— против поспешных, не­обдуманных перестроек управленческой структуры, сло­жившихся методов хозяйствования. Не семь, как принято говорить, а восемь или даже десять раз нужно тут приме­рить, прежде чем отрезать. Но если уж мы примерили, если мы поняли, что непрерывно развивающемуся народ­ному хозяйству стало тесно в рамках существующего хо­зяйственного механизма, то его надо решительно совер­шенствовать» [296].

Организуя осуществление целевых программ, не следу­ет забывать, что социалистическое управление, производ­ство, общество ориентированы на человека, на возможно более полное удовлетворение его материальных и духов­ных потребностей, на всестороннее развитие его способ­ностей.

У нашей партии нет важнее цели, нежели обеспечение блага человека, блага советского народа. Программная цель партии: «Все для человека, для блага человека» — является и генеральной целью социалистического управ­ления.

<< | >>
Источник: Афанасьев Виктор Григорьевич. Общество: системность, познание и управление.— M.: Политиздат,1981.—432 с.. 1981

Еще по теме Опыт программно-целевого планирования и управления в СССР:

  1. ГЛАВА ВОСЬМАЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ
  2. О резервах энергетики в СССР
  3. Афанасьев Виктор Григорьевич. Общество: системность, познание и управление.— M.: Политиздат,1981.—432 с., 1981
  4. Управление реализацией программы [277]
  5. Дальнейшая демократизация управления
  6. РАЗДЕЛ I. ОПЫТ ПОСТИЖЕНИЯ ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ ТРАНСФОРМАЦИОННЫХ ПРОЦЕСОВ
  7. 3. Диалектический опыт и искусство вопрошающего мышления как ос­новной «метод» герменевтического познания
  8. 6. Практика разрушения культуры толерантности: опыт Венгрии[499][500]
  9. Лидерство и руководство как процессы социального управления
  10. 5. Экстатическое дыхание языка как перевод игры трансценденции мира в опыт внутримирного сущего
  11. ГЛАВА ДЕСЯТАЯ О ДАЛЬНЕЙШЕМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ УПРАВЛЕНИЯ В РАЗВИТОМ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОМ ОБЩЕСТВЕ1
  12. Раздел второй СИСТЕМНОСТЬ И УПРАВЛЕНИЕ